Уперше в історії Конституційного суду був визнаний неконституційним закон через порушення процедури особистого голосування і розгляду законопроекту в парламенті, – про скасування мовного закону Ківалова-Колесніченка розповів Укрінформу суддя Конституційного суду Ігор Сліденко.
В останній день зими Конституційний суд знову про себе нагадав, визнавши неконституційним скандальний закон «Про засади державної мовної політики». У народі він був більш відомий за прізвищами ініціаторів його ухвалення на пленарному засіданні парламенту 3 липня 2012 року тодішніх нардепів від Партії регіонів Сергія Ківалова і Вадима Колесніченка. Тоді за нього віддали голоси 248 нардепів.
Голосування за закон супроводжувалося масштабними акціями протесту, голодуванням, блокуванням парламентської трибуни і бійками в сесійній залі. На кону стояло багато. Закон передбачав можливість двомовності в регіонах, де чисельність нацменшин перевищує 10%. Зрештою російська мова була визнана регіональною в дев’яти східних областях, а в окремих містах – угорська і молдавська.
Після Революції Гідності уже 23 лютого 2014 року нардепи проголосували за скасування цього закону, однак відповідний проект постанови не підписав тодішній голова Верховної Ради Олександр Турчинов. Відтак він був діючим до 28 лютого поточного року, коли КС визнав його неконституційним через численні порушення процедури ухвалення. Серед іншого виявилося, що нардепи, голоси яких були зараховані за цей закон, «знаходилися у місцях, які унеможливлювали голосування». Чи означає це, що усі закони, ухвалені шляхом неособистого голосування нардепів, можуть бути визнані неконституційними, чи поновлюється дія попереднього мовного закону редакції 1989 року – Укрінформ розпитав у судді-доповідача у цій справі Ігоря Сліденка.
– Ігоре Дмитровичу, чи вдалося вам з`ясувати, яка кількість народних депутатів насправді проголосувала за закон «Про засади державної мовної політики»? Із тексту рішення ми знаємо, що КС у процесі розгляду справи враховував інформацію від Державної прикордонної служби щодо перетину кордону нардепами 3 липня 2012 року, а також інформацію від Верховної Ради про лікарняні за цей день…
– Ситуація виявилася набагато складнішою, ніж може видатися на перший погляд. Справді, під час розгляду цієї справи я, як суддя-доповідач, робив запити до Державної прикордонної служби і Верховної Ради, яка повідомила, що в момент прийняття цього закону частина народних депутатів, які за нього голосували, лікувалася стаціонарно. А Державна прикордонна служба надала інформацію, що частина народних депутатів, голоси яких були зараховані, знаходилися взагалі поза межами України.
Загалом виявилося понад 20 відсутніх народних депутатів України. Однак, під час усних слухань з’явилася інформація, яка поставила під сумнів інформацію Державної прикордонної служби – і вона після цього уточнювалась.
Тодішній заступник голови Верховної Ради Микола Томенко, який був запрошений для участі у розгляді цієї справи у якості свідка, стверджував, що він був присутній на цьому засіданні. Водночас матеріали Державної прикордонної служби свідчили, що він у цей момент знаходився за межами України.
– Хто виявився правий?
– Після уточнення у Державній прикордонній службі повідомили, що влітку 2012 року відбувався чемпіонат Європи з футболу, тому вони працювали в особливому режимі й не виключалися помилки, пов’язані з перетином кордону великої кількості осіб. Вони не могли гарантувати, що всі народні депутати, які значилися як відсутні в Україні, справді перебували поза межами держави. Тому, як у випадку з Миколою Томенком, потрібно було, аби кожен з народних депутатів доводив, що він був і знаходився саме в Україні. Микола Томенко довів. Це був єдиний випадок.
– Але у рішенні суду значилося, що ви брали до уваги також відеореєстрацію пленарного засідання і могли подивитися, хто голосував…
– Насправді відеофіксація засідань Верховної Ради не може слугувати абсолютним доказом порушення процедури особистого голосування. Вона не охоплює весь зал. Існують «мертві» зони, які не фіксуються, але там можуть голосувати народні депутати. Відеозапис встановив, що відбувалося блокування парламентської трибуни і частина народних депутатів, які голосували за прийняття цього закону, знаходилися у місцях, що унеможливлювали голосування. Наприклад, у проході між трибуною президії Верховної Ради, де взагалі проголосувати не можна ніяк. Очевидно, ці депутати блокували трибуну парламенту, а в цей момент за них голосував хтось інший. Це очевидний висновок, який зробив Конституційний суд.
– Нардепи у своєму поданні до КС вказували, що положення мовного закону створюють передумови для домінування регіональних мов над державною. Чому тоді КС не надав оцінки цим нормам, а визнав закон неконституційним саме через порушення процедури його ухвалення?
Коли порушена процедура (ухвалення нормативного акту), то норми (закону) є нікчемними і розглядати їх на предмет конституційності немає сенсу
– Насамперед, так вирішила більшість суддів.
Крім того, з точки зору конституційно-правової доктрини, при порушенні процедури ухвалення нормативного акту конституційність матеріальних норм, тобто безпосередньо норм закону, вже не розглядається. Коли порушена процедура, то норми є нікчемними і розглядати їх на предмет конституційності немає сенсу. Це має значення виключно методично-доктринальне, тобто цим повинні займатися вчені, а не Конституційний суд. До того ж, у випадку встановлення Конституційним судом порушення процедури ухвалення, це є достатньою підставою визнати закон неконституційним у цілому. Водночас, народні депутати ставили під сумнів конституційність лише деяких матеріальних норм.
– Яке значення для української правової системи має ухвалення цього рішення?
В Україні уперше в історії КС був визнаний неконституційним закон через порушення процедури особистого голосування і розгляду законопроекту в парламенті
– Без перебільшення – революційне. До певної міри тут можна провести аналогію з відомою серед конституціоналістів справою «Марбері проти Медісона» 1803 року, яку розглядав Верховний суд США. У цій справі Верховний суд здобув право контролювати законодавство, порівнюючи його акти з нормами федеральної Конституції. З тих пір Верховний суд США виконує функцію конституційного контролю, яку в правовій системі України здійснює Конституційний суд.
Що стосується України, то уперше в історії Конституційного суду був визнаний неконституційним закон через порушення процедури особистого голосування і розгляду законопроекту в парламенті. Це без перебільшення надзвичайно принципова річ і важливий інструмент у взаємовідносинах парламент – Конституційний суд. Тобто, фактично Конституційний суд цією справою здійснив контроль над законодавчою діяльністю парламенту в частині розгляду та ухвалення законопроектів. У цьому, власне, і полягає революційність рішення.
– Отже, усі закони, ухвалені шляхом неособистого голосування нардепів, можуть бути визнані неконституційними?
– Я б не був таким категоричним. У цій справі Конституційний суд зробив висновок на підставі певного масиву інформації. Це уже згаданий відеозапис, свідчення Державної прикордонної служби, окремих народних депутатів, тобто є цілий ряд даних, які дозволили суду на підставі їх опрацювання встановити системні порушення під час ухвалення мовного закону. На основі виключно фотографій чи відеозйомки це зробити буде важко.
Я поясню. Конституція вимагає, щоб закон був ухвалений парламентською більшістю, тобто необхідно щонайменше 226 голосів. Якщо буде зафіксовано, що нардепи голосують кількістю менше ніж 226, то Конституційний суд зможе визнати закон неконституційним через порушення процедури.
Однак, коли, наприклад, фіксація встановить, що лише один народний депутат голосував не особисто, тоді Конституційний суд буде змушений іще витлумачити статтю 84 Основного Закону, яка передбачає особисте голосування. Однак ця стаття законодавцем сформульована таким чином, що за великим рахунком не має значення, скільки народних депутатів голосують не особисто, оскільки вона буквально говорить наступне: голосування на засіданнях Верховної Ради здійснюється народними депутатами особисто. Це означає, що неособисте голосування є неконституційним.
– У чому тоді проблема?
– Проблема в тому, що наразі КСУ виявився не готовим встановити порушення конституційної процедури ухвалення законопроекту на підставі виключно неособистого голосування. Є позиція, яка полягає в тому, що це може призвести до масового визнання неконституційними законів, оскільки багато з них приймалося з порушенням приписів 84 статті Конституції, а це в свою чергу призведе до колапсу правової системи. Однак, очевидно, що така позиція входить у суперечність з конституційними вимогами саме особистого голосування. Ніяких інших варіантів конституцієдавцем не передбачено.
СКАСУВАННЯ МОВНОГО ЗАКОНУ НЕ ОЗНАЧАЄ АВТОМАТИЧНЕ ПОВЕРНЕННЯ ДО ПОПЕРЕДНІХ РЕДАКЦІЙ
– Чи відбудеться поновлення мовного закону від 1989 року унаслідок визнання неконституційним закону «Ківалова-Колесніченка»?
– Я постійно займаюсь моніторингом інформації, яка стосується діяльності Конституційного суду, тому знайомий з дискусією, яка розгорілася між експертами. В основному вони представлені політологами, які до нашого фаху не мають абсолютно ніякого відношення. Вони дійсно стверджують, що законодавство, яке діяло до визнання неконституційним закону “Про засади державної мовної політики”, може бути відновлене.
Але в даному випадку ухвалене Конституційним судом рішення про неконституційність мовного закону не означає автоматичне повернення до попередніх редакцій. Чому? Це не передбачено статтею 152 Конституції. Теоретично норма щодо відновлення попереднього законодавства повинна міститися безпосередньо в самому рішенні Конституційного суду. У даному рішенні цього немає, тобто дія попереднього закону автоматично не поновлюється. Зараз ми маємо справу з правовою лакуною (прогалиною), коли суспільні відносини на законодавчому рівні не регулюються нічим, а лише нормами Конституції.
– Значить, у депутатів розв’язані руки, щоб створити новий якісний закон?
– Так. У законодавців зараз дещо інша ситуація, ніж була до 28 лютого, коли мовний закон був визнаний неконституційним. Він безпосередньо регулював правовідносини у цій сфері. У випадку вирішення будь-яких юридичних колізій була можливість використовувати норми цього закону, наприклад, у суді. Наразі можна посилатися тільки на статтю 10 Конституції, яка встановлює, що державною мовою є українська, та окремі норми законодавства.
Ця ситуація повинна змусити народних депутатів пришвидшити свою роботу в плані підготовки нового закону, який би відповідав Конституції – і з точки зору його ухвалення, тобто без порушення процедури, і з точки зору змісту.
ЕКС-ГОЛОВА КСУ ЮРІЙ БАУЛІН У 2015 РОЦІ ВИРІШИВ РОЗГЛЯДАТИ ПРОВАДЖЕННЯ ЩОДО КОНСТИТУЦІЙНОСТІ МОВНОГО ЗАКОНУ В ЗАКРИТОМУ РЕЖИМІ
– Конституційний суд розглядав подання 57 нардепів рекордний термін – 3,5 року. Поясніть, будь ласка, чому так довго?
– Абсолютно вірно. Ця справа надійшла до суду 10 липня 2014 року. Конституційне провадження у справі відкрили 8 жовтня, а ухвалою від 22 жовтня того ж року Конституційний суд вирішив провести розгляд цієї справи на пленарному засіданні за участю представників конституційного подання та інших залучених осіб для всебічного її розгляду.
Тобто, уже після 22 жовтня 2014 року могли пройти усні слухання по цій справі. Однак насправді вони відбулися лише в грудні 2016 року.
– Що відбувалося протягом цих двох років?
– Для пояснення мушу нагадати, що одразу після Революції гідності Верховна Рада прийняла закон «Про визнання таким, що втратив чинність закон «Про засади державної мовної політики». Але тодішній голова Верховної Ради Турчинов його не підписав – і він не набув чинності.
У зв’язку з тим, що він був прийнятий, однак не підписаний, голова Конституційного суду Юрій Баулін 31 березня 2015 року доручив Управлінню правової експертизи КС підготувати довідку щодо місця закону «Про визнання таким, що втратив чинність закону «Про засади державної мовної політики» у правовому полі держави. У цій довідці за підписом першого заступника керівника секретаріату КС Лариси Бірюк ішлося про те, що розгляд питання про конституційно-законодавче регулювання щодо державної мовної політики на пленарному засіданні Конституційного суду у формі усного слухання може стати платформою для політичних суперечок між учасниками конституційного провадження, а також різного роду політичних заяв і декларацій.
– Виходить, голова КС зважав на політичні процеси? Чи мав Баулін повноваження робити запит щодо експертизи нечинного закону, яким скасовувався мовний закон «Ківалова-Колесніченка»?
– Це питання до колишнього голови суду, однак повноваження щодо доручення для підготовки такої довідки він мав. Так само як їх має будь-який інший суддя Конституційного суду, у якого є сумніви. Однак, з моєї точки зору, доводи, які навела перший заступник голови секретаріату Лариса Бірюк щодо політичної вмотивованості, не були адекватними. І як показала практика розгляду цієї справи, вони не справдилися ні під час усних слухань, ні під час закритих пленарних засідань.
Однак, на цьому справа не закінчилася. 19 травня 2015 року за ініціативою Бауліна на засідання Конституційного суду було винесене питання про зміну форми розгляду цієї справи з усної на письмову, тобто із відкритої на закриту. Очевидно, для того щоб уникнути розголосу. У подальшому, незважаючи на мої наполягання, форма слухання справи головою суду змінена не була.
Вона просто не ставилася в порядок денний. Мушу сказати, що відповідно до тодішнього закону «Про Конституційний суд України» повноваження щодо включення у порядок денний тієї чи іншої справи були у голови суду. Він на власний розсуд вирішував – ставити чи ні будь-яку справу.
– На вашу думку, чому Баулін вирішив протягом двох років не слухати цю справу в суді?
– Мені важко сказати, чому він так вирішив. Але, як суддя-доповідач по цій справі, я кожен тиждень, спочатку усно, а потім, коли зрозумів марність своїх зусиль – письмово звертався до голови щодо включення її у порядок денний.
У матеріалах провадження є близько 40 таких моїх звернень до Бауліна. Але до листопада 2016 року реакції від нього не було.
– Що тоді змінилося?
– Мені важко сказати. Можливо, це було пов’язано з тим, що набралася критична маса моїх звернень, тим більше вони були письмовими і фіксувалися секретаріатом Конституційного суду. Колишнього голову могли звинуватити в посадовому злочині. Не можна виключати також політичного впливу на колишнього голову, адже питання мови в Україні штучно заполітизоване і є предметом постійних політичних спекуляцій. Не слід забувати, яку роль цей закон відіграв у драматичних подіях останніх чотирьох років в зв’язку з військовою агресією РФ та анексією Криму.
– Внаслідок таких дій голови КС до 28 лютого поточного року діяв закон «Ківалова-Колесніченка»…
У законі «Ківалова-Колесніченка» порушення Конституції й процесуальних норм настільки очевидні й кричущі, що іншого рішення Конституційний суд ухвалити просто не міг
– Так, цей закон діяв у повній мірі й розвивав відносини, які найбільше критикувалися національно орієнтованими силами України. Це передусім норма закону, яка передбачала офіційну двомовність у місцях, де у територіальній громаді проживає десять відсотків іншомовного населення.
Закон «Про засади державної мовної політики» міг бути визнаним неконституційним ще у 2014 році. У ньому порушення Основного Закону і процесуальних норм настільки очевидні й кричущі, що іншого рішення Конституційний суд ухвалити просто не міг.
– Чи виявляв бажання хтось із представників влади з вами зустрітися у той час, коли ця справа перебувала у вашому провадженні?
– Такого не було. Але під час розгляду справи, особливо, коли вона штучно затягувалася колишнім керівництвом Конституційного суду, до мене постійно надходили звернення від обласних та районних рад, від окремих громадських організацій, громадян щодо пришвидшення розгляду цієї справи. Я не вважаю це тиском, а – громадянською позицією.
ЗАРАЗ МИ МАЄМО СПРАВУ ІЗ СУДОМ ШЕВЧУКА
– Протягом минулого року в Конституційному суді спостерігалася своєрідна криза, коли судді не могли дійти згоди у питанні обрання голови і взагалі ухвалили лише три рішення. Ваше бачення цих подій?
Особливо трагічним виявився 2010 рік, коли персональний склад КС було остаточно розгромлено Януковичем
– Дійсно, Конституційний суд упав у стан колапсу.
Однією з причин сутнісного характеру є спосіб формування Конституційного суду, коли три інституції – парламент, президент і з`їзд суддів – незалежно одна від одної формують склад суду, не проводячи при цьому єдину політику відбору кандидатів. Через це в суд нерідко потрапляли випадкові люди, не знайомі з особливостями конституційного контролю, з принципово різними доктринальними та світоглядними установками. Призначення нерідко мали політичний характер. Суб’єкти призначення маніпулювали з відставкою суддів. Особливо трагічним і показовим в цьому плані виявився 2010 рік, коли персональний склад КС було остаточно розгромлено Януковичем.
З 2014 року суб’єкти формування Конституційного суду не виконували свій обов’язок щодо призначення суддів. Через це суд функціонував на межі кворуму. Приміром, для відкриття пленарного засідання потрібно мінімум 12 суддів, а для ухвалення рішення – 10. Це при тому, що у суді до червня 2017 року працювало 15 суддів, до листопада – 13, до березня 2018 року – 14 суддів. Нагадаю що конституційний склад Суду – 18 суддів. Тому значна відповідальність за такий стан речей була на суб’єктах формування суду.
– 21 лютого судді нарешті дійшли згоди і обрали головою Станіслава Шевчука. На вашу думку, з приходом його на посаду голови чи стане КС органом конституційного контролю? Чи взагалі – посада голови щось вирішує після ухвалення нового закону «Про Конституційний суд України»?
– Звичайно, посада голови вирішує дуже багато, передусім в іміджевому та організаційному плані. В органах конституційного контролю взагалі прийнято називати суд у період каденції певного голови його прізвищем через певні тенденції в діяльності таких органів, пов’язані безпосередньо з позицією їх голови.
Так, у США й до сьогодні пам’ятають суд Ворена, суд Ренквіста, суд Бергера…
До 2017 року ми мали справу з судами Стрижака, Головіна, Овчаренка, Бауліна, зараз – із судом Шевчука. У Конституційного суду є всі можливості виконувати функцію конституційного контролю належним чином. Чи скористається ними новий голова, покаже лише час.
Алла Шершень, Укрінформ.
Фото: Євген Любімов, Укрінформ
Джерело: Укрінформ
