Первісний варіант статті надруковано у Віснику Національного університету «Львівська політехніка», № 845. Серія Юридичні науки. – Львів : Видавництво Львівської політехніки,  2016. – С. 482 – 489. 

Володимир Марковський

Постановка проблеми. На сучасному етапі державотворення актуальним завданням убачається оновлення мовного законодавства. Зокрема, розробка і прийняття нового мовного закону продиктована необхідністю підвищити правовий статус української мови як державної. Такий закон має забезпечити дієвий правовий механізм реалізації статусу державної мови. З іншого боку, потрібно покласти край спекуляціям і пропагандистським зусиллям ЗМІ Російської Федерації навколо питання про нібито переслідування росіян та російськомовних в Україні.

Є правові підстави для того, щоб визнати чинний Закон України «Про засади державної мовної політики» від 03.07.2012 (далі – Закон про мовну політику) неконституційним.

Можна було б уникнути ухвалення Верховною Радою України VII скликання такого недосконалого законодавчого акту, як от указаний закон, якщо б у законотворчому процесі були враховані правові позиції Конституційного Суду України (далі – КСУ), відображені у справах, щодо статусу державної мови та мов національних меншин. На нашу думку, становлять науковий інтерес окремі правові позиції сформульовані у рішеннях КСУ, що стосувалися проблематики статусу державної мови та мов національних меншин.

Стан дослідження. Питаннями, що піднімаються у пропонованій увазі читача науковій статті, плідно займалися І. Усенко, Є. Ткаченко, В. Маляренко, В. Мицик, Л. Рапацька, О. Ялова., І Адронов У ЗМІ також неодноразово публікувалися позиції суддів КСУ П. Стецюка та В. Шишкіна у справах щодо статусу державної мови та мов національних меншин.

Мета пропонованої увазі читача наукової розвідки полягає у спробі визначення перспективи застосування правових позицій КСУ у розробці нового мовного законодавства, яке відповідало би Конституції України. Обрана мета обумовлює вирішення наступних завдань: проаналізувати правові позиції КСУ в справах щодо статусу державної мови та мов національних меншин, та вирізнити серед них ті, що можуть бути застосовані для розробки мовного законодавства.

Виклад основних положень. Положення статті 10 Конституції України, яке закріплює статус державної мови та мови національних меншин, неодноразово ставали предметом розгляду КСУ в 1999, 2007, 2008 та 2011 роках. Тим не менше, в сучасних умовах залишається надзвичайно гострим питання про правову базу, на основі якої має здійснюватися регулювання мовних відносин в Україні, з огляду на положення Основного Закону та ратифіковані Україною міжнародні правові акти.

Концептуальне значення для нас має позиція, висловлена суддею КСУ В. Бринцевим у Віснику Конституційного Суду України про те, що рішення КСУ є чинником, який безпосередньо впливає на законодавчий процес і формування законодавчої бази держави [2, с. 24]. На його думку, доказом цього слугує випадок, коли законодавець оперативно відреагувавши на Рішення КСУ від 16 листопада 2000 року № 13-рп/2000 (справа про право вільного вибору захисника) вніс зміни до статті 44 Кримінально-процесуального кодексу України 1960 р., фактично продублювавши формулювання, викладене у Рішенні КСУ [2, с. 28].

Подібної точки зору дотримується професор, член-кореспондент НА ПрНУ О. Капліна, Вона акцентує увагу вчених і практиків на необхідності врахування рішень КСУ та правових позицій, що в них містяться, під час прийняття нового кримінального процесуального законодавства, а також доцільності їхньої екстраполяції на діюче законодавство, а також можливості їх перегляду КСУ [3, с. 12–21].

Питання юридичної природи рішень КСУ також були предметом академічних досліджень В. Гончарова, Н. Химчук, Л. Астрової, Т. Цимбалістого. Вчені обґрунтовують тезу про те, що КСУ не тільки скасовує неконституційні норми чи закони, але і створює нові приписи в процесі своєї діяльності. До подібного висновку схиляється і автор цієї статті з огляду на офіційне тлумачення статті 10 Конституції України у Рішенні КСУ від 14 грудня 1999 року № 10–рп/99 у справі про застосування української мови (далі – Рішення КСУ від 14 грудня 1999 року № 10–рп/99) [4].

Сьогодні у сфері мовних відносин виникла парадоксальна ситуація, коли українська мова, маючи статус державної, закріплений у Конституції України [5], не отримала його послідовного та беззаперечного законодавчого закріплення. Як наслідок, спостерігаються факти неоднозначного застосування судами та іншими органами державної влади правових норм і положень, що визначають статус державної мови та мовні права громадян України. Вказане питання вже було предметом нашого дослідження [6, с. 91–106], а про необхідність відміни чинного Закону про мовну політику дискутують із часу його прийняття.

Сьогодні у сфері мовних відносин виникла парадоксальна ситуація, коли українська мова, маючи статус державної, закріплений у Конституції України, не отримала його послідовного та беззаперечного законодавчого закріплення.

Водночас, ще однією причиною, яка спонукає нас до оновлення мовного законодавства, є неконституційність Закону про мовну політику. Необхідно зауважити, що 23 лютого 2014 року Верховна Рада України ухвалила законопроект «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про засади державної мовної політики»» [7]. Утім, закон був ветований на той час в.о. Президента України Турчиновим О.В. ніби то з метою розробки нового законопроекту, а насправді через страх перед агресією Росії, яка почали інформаційну атаку з цього приводу готуючись до війни з Україною. Однак закон, конституційність якого була поставлена під сумнів у самому парламенті ще на початку 2014 р., надалі є чинним в Україні. Досі народними депутатами України не запропоновано жодного законопроекту замість чинного Закону про мовну політику.

Аналізуючи Закон про мовну політику зазначимо, що у цьому законодавчому акті жодним чином не були враховані правові позиції КСУ у справах, що стосувалися статусу державної мови та мов національних меншин (у 1999, 2007, 2008 та 2011 років. Відтак у 2014 році у КСУ відкрито конституційне провадження за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо невідповідності Конституції України (неконституційності) Закону України «Про засади державної мовної політики» від 03 липня 2012 року. Незважаючи на це, станом на квітень 2016 року КСУ не розпочав розгляду справи по суті, у результаті чого порушено терміни провадження, визначені Законом України «Про Конституційний Суд України» від 16.10.1996 [8]². Сподіваємось, що розгляд цієї справи таки відбудеться, а його наслідком стане визнання Закону України «Про засади державної мовної політики» від 03.07.2012 таким, що повністю не відповідає Конституції України. Відтак відбувається ігнорування державної мови як представниками органів державної влади так і представниками деяких органів місцевого самоврядування, особливо на сході України. Тобто, попри декларування статусу української як державної мови у статті 10 Конституції України, відсутній дієвий правовий механізм реалізації цього статусу.

Це, на нашу думку, негативно впливає на правосвідомість громадян і завдає шкоди авторитету державної влади. Зокрема, на це звертав увагу суддя Львівського окружного адміністративного суду В. Кравчук, вказуючи, що в українському суспільстві існує традиційна недовіра до права, пов’язана з недовірою громадян до влади взагалі [9, с. 243–246]. На нашу думку, затягування розгляду справи про неконституційність указаного закону не сталося б у разі функціонування в Україні інституту конституційної скарги.

Ще однією причиною для розроблення нового мовного закону є те, що в українському політикумі наявне розуміння та усвідомлення необхідності підвищення статусу української мови як єдиної державної. У плані дій Кабінету Міністрів України А.П. Яценюка у IV кварталі 2016 року було передбачено розробку законопроекту «Про мовну політику в Україні» і подання його до Верховної Ради України [10].

На цьому ж наголошували доповідачі під час слухань у Комітеті Верховної Ради України з питань європейської інтеграції на тему: «Українська мова в контексті європейської інтеграції: виклики і відповіді» [11]. Проаналізувавши тези доповідачів, робимо певні висновки. По-перше, очевидним є невідповідність реального статусу української мови задекларованому, тобто як мови, що має статус державної. По-друге, відповіддю на вказану ситуацію має стати розробка нового базового закону, з допомогою якого можна було б реалізувати статус української мови як державної у публічній сфері суспільних відносин. Щоправда питання статусу державної мови в Україні вже були предметом парламентських слухань у 2003 році, але реальних кроків із законодавчого закріплення цього статусу так і не було зроблено [12].

Очевидним є невідповідність реального статусу української мови задекларованому, тобто як мови, що має статус державної.

Як уже зазначалося, положення статті 10 Конституції України неодноразово ставали предметом розгляду КСУ в 1999, 2007, 2008 та 2011 роках. Здійснюючи розгляд цих справ по суті, КСУ виробив певну позицію, що стосується забезпечення державного статусу української мови. Сформульовані у рішеннях КСУ правові позиції мають бути враховані під час розроблення нових законопроектів у сфері мовних відносин, з огляду на правову природу його актів як особливого джерела права. І навпаки, їхнє ігнорування у законотворчому процесі може призвести до появи нових законів, що не враховуватимуть цих актів КСУ. Як наслідок, такий закон, може бути оскаржений в КСУ і визнаний неконституційним.

Уперше КСУ здійснив офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України і ухвалив рішення у справі щодо застосування української мови органами державної влади, органами місцевого самоврядування та використання її у навчальному процесі в навчальних закладах України, у 1999 році (Рішення КСУ від 14 грудня 1999 року № 10–рп/99) [4]. У цьому рішенні КСУ здійснено найширше і найдетальніше роз’яснення статусу державної мови.³ Також КСУ, у пункті 3-му мотивувальної частини цього рішення, установив зв’язок цього поняття із ширшим за змістом поняттям «конституційний лад».

КСУ однозначно визначив публічні сфери суспільних відносин, де застосування державної мови є обов’язковим⁴, окресливши коло осіб, які зобов’язані застосувати державну мову у виконанні ними службових обов’язків [4]. Відтак усі наступні рішення КСУ у 2007, 2008 і 2011 роках приймалися з урахуванням правових позицій, що містилися у Рішенні від 14 грудня 1999 року № 10–рп/99 з відповідними посиланнями.

Вказане ще раз підкреслює значення та перспективу застосування правових позицій КСУ висловлених у Рішенні від 1999 року, для розробки мовного законодавства в Україні.

Особливо важливим для розробки мовного законодавства в Україні є роз’яснення КСУ про те, що поняття державної мови, є складовою конституційного ладу держави нарівні з її територією, столицею чи державними символами. Саме тому зазначене доктринальне положення мало б стати засадничим і в розробці мовного законодавства України. Таке роз’яснення здійснено КСУ з огляду на те, що поняття державної мови міститься у розділі І «Основні засади» Конституції України, який закріплює основи конституційного ладу в Україні. На цій конституційно-правовій основі мало б вирішуватися питання застосування державної мови в Україні і аргументом для визнання неконституційності чинного Закону про мовну політику у КСУ за відкритим провадженням. Ця правова позиція КСУ слугувала аргументом у доказуванні неконституційності Закону про мовну політику [6].

Не менш перспективними у розробці мовного законодавства України можуть бути правові позиції викладені у п. 3 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року № 10–рп/99, що стосується обов’язкового застосування державної мови у публічній сфері суспільних відносин службовими особами державних органів влади. Відповідно до правової позиції КСУ, викладеної в абзаці четвертому п. 3-го мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року № 10–рп/99, роз’яснено, що «положення Конституції України зобов’язують застосовувати державну – українську мову як мову офіційного спілкування посадових і службових осіб при виконанні ними службових обов’язків, в роботі і в діловодстві тощо органів державної влади, представницького та інших органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, а також у навчальному процесі в державних і комунальних навчальних закладах України» [4].

Дійсно законодавець урахував правові позиції, що містяться у вказаному вище Рішенні КСУ, для розроблення правової норми про обов’язкове застосування української мови службовими особами органів влади у своїй практичній діяльності. Йдеться про Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015, що набрав чинності з 01.05.2016. Відповідно до частини першої статті 8 цього Закону, одним із основних обов’язків державного службовця передбаченого у п. 5, – обов’язок використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов’язків, не допускати дискримінації державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації [13]. Попри цілковиту обґрунтованість такої норми з точки зору статті 10 Конституції України, можемо припустити, що її виконання саботуватиметься через відсутність правових санкцій, що прямо передбачали би якусь відповідальність за її недотримання.

Заслуговує уваги Рішення КСУ № 13-рп/2007 від 20 грудня 2007 року у справі про розповсюдження іноземних фільмів [14]. У резолютивній частині рішення однозначно вказується, що іноземні фільми не підлягають розповсюдженню та демонструванню в Україні, якщо вони не дубльовані або не озвучені чи не субтитровані державною мовою, а центральний орган виконавчої влади у галузі кінематографії не має права надавати суб’єктам кінематографії право на розповсюдження і демонстрування таких фільмів і видавати відповідне державне посвідчення. Обґрунтовуючи свою позицію, КСУ покликався на статтю 6 Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19.06.2003 де вказано, що «Забезпечення розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя визнано одним із пріоритетів національних інтересів» [15]. Вважаємо, що було б доцільно здійснити екстраполяцію вказаної правової позиції КСУ до законопроекту про державну мову. Це могло би стати певним захистом українського інформаційного простору в гібридній війні Росії проти України.

Не менш важливим для забезпечення статусу державної мови є Рішення КСУ від 22 квітня 2008 року № 8-рп/2008 у справі про мову судочинства (далі – Рішення КСУ від 22 квітня 2008 року № 8-рп/2008) [16]. У цьому Рішенні КСУ дав офіційне тлумачення статті 10 Основного Закону України та роз’яснив конституційні основи для застосування української мови як мови судочинства та гарантії прав громадян щодо використання в судовому процесі рідної мови або мови, якою вони володіють. У правових позиціях КСУ, що містяться у Рішенні КСУ від 22 квітня 2008 року № 8-рп/2008 установлено (абзац третій п. 5.1.), що терміном «судочинство» охоплюється порядок звернення до суду, процедуру розгляду судом справи та ухвалення судового рішення. У другому абзаці підпункту 6.1 пункту 6 мотивувальної частини Рішення КСУ від 22 квітня 2008 року № 8-рп/2008 вказано, що здійснення адміністративного та цивільного судочинства українською мовою не обмежує права громадян, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, оскільки частина третя статті 10 Конституції України гарантує їм право на вживання у судовому процесі російської, інших мов національних меншин України [16]. На нашу думку, така правова позиція КСУ має принциповий характер у тому значенні, що у процесі розробки мовного законодавства необхідно враховувати якісну відмінність статусу і функцій української мови як державної, від правового статусу мов національних меншин. З огляду на це Українська держава має чітко поставити вимогу до посадових осіб знати державну мову. Передусім обов’язок має стосуватися державних службовців і представників органів місцевого самоврядування, тобто громадян України, залучених до участі в управлінні державними справами (безвідносно, чи це є загальнодержавний рівень, чи рівень сільської громади). Вважаємо, що така вимога не повинна розглядатися як обмеження прав людини на рідну мову.

Нині найбільш суперечливим є Рішення від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011 (1–9/2011) у справі про можливість використання в судочинстві регіональних мов або мов меншин поряд із державною мовою (далі – Рішення від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011) [17]. У цьому Рішенні КСУ визнав такими, що відповідають Конституції України положення частини четвертої і п’ятої статті 12 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року № 2453-VI⁵ (далі – Закон про судоустрій і статус суддів) [18]. Незгоду із цим Рішення висловили четверо суддів КСУ (Кампо В.М., Лилак Д.Д., Стецюк П.Б. і Шишкін В.І.), які вважають, що положення четвертої і п’ятої статті 12 Закону про судоустрій і статус суддів є неконституційними і таким, що не узгоджується з попередніми рішеннями КСУ, у яких розглядалися питання порядку застосування державної мови та мов національних меншин (виклад окремої думки кожного з суддів КСУ у тій чи іншій справі міститься після резолютивної частини рішення).

Слід зазначити, що чинність положень четвертої і п’ятої статті 12 Закону про судоустрій і статус суддів була доволі обмежена в часі, а саме: з 2010 до 2015 року. Відповідно до Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12.02.2015 № 192–VIII викладено в новій редакції Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року № 2453-VI [19]. Відповідно, положення частин четвертої і п’ятої статті 12 Закону, згідно з якими допускалося використання в судах поряд з державною, регіональних мов або мов меншин, втратили чинність.

Висновки.

1. Дотримуємося думки, що Верховна Рада України має розробити новий закон про українську мову, у якому б установлювався порядок застосування та захисту державної мови у публічних сферах суспільних відносин. Вважаємо, що до такого законопроекту про українську мову не варто включати питання застосування мов національних меншин чи питання, пов’язані з імплементацією Європейської хартії міноритарних мов. Це має стати предметом регулювання іншого законодавчого акту, прийнятого та узгодженого з першим.

2. Урахування юридичної практики КСУ, висловленої в його Рішеннях щодо статусу державної мови та мов національних меншин допоможе уникнути правових колізій під час розроблення законопроектів у сфері мовних відносин.

3. Вважаємо, що громадянське суспільство в Україні, володіючи таким правовим механізмом як конституційна скарга, оперативно би звернулося до КСУ з приводу неконституційності Закону України «Про засади державної мовної політики». Відповідно це пришвидшило би процес реформування мовного законодавства та утвердило впевненість громадян у верховенстві права в Україні.

4. Зрозуміло, що окрім рішень КСУ та правових позицій, що містяться в них, є ще окремі думки суддів КСУ, які теж варто було б урахувати здійснюючи законотворчу роботу у сфері мовних відносин. Становлять певний науковий і практичний інтерес й чисельні законопроекти про мови в Україні, свого часу не прийняті законодавцями ВРУ.

5. Правові позиції, сформульовані у рішенні КСУ від 1999 року, використовуються у мотивувальних частинах рішень судів загальної юрисдикції та слугують обґрунтуванням судових рішень у справах, що стосуються мовних прав громадян чи статусу державної мови. Відтак вивчення судової практики та її узгодження з рішеннями КСУ та правовими позиціями, що в них містяться, зокрема у сфері мовних правовідносин, має стати об’єктом подальших наукових досліджень і дискусій.

Верховна Рада України має розробити новий закон про українську мову, у якому б установлювався порядок застосування та захисту державної мови у публічних сферах суспільних відносин

Автор: Володимир Марковський, доцент кафедри теорії та історії держави і права, конституційного та міжнародного права Львівського державного університету внутрішніх справ, к.ю.н.

Список джерел:

1. Про засади державної мовної політики: Закон України від 03 липня 2012 № 5029-VI. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 5029-17

2. Бринцев В. Політико-правовий аналіз ролі Конституційного Суду України у законодавчому процесі / В. Д. Бринцев // Вісник Конституційного Суду України. – 2007. – № 1. – С. 23–30.

3. Капліна О. Чи є рішення Конституційного Суду україни «правовим маяком» у бурхливому морі реформування кримінального судочинства? / О.В. Капліна // Право України. – 2013. – № 11. – С. 12–21.

4. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 51 народного депутата України про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України щодо застосування державної мови органами державної влади, органами місцевого самоврядування та використання її у навчальному процесі в навчальних закладах України (справа про застосування української мови): Рішення Конституційного суду від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99 // Вісн. Конституц. Суду України. – 2000. – № 1. – С. 5–13.

5. Конституція України від 28 червня 1996 року, № 254к/96-ВР// Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

6. Марковський В. Я., Демків Р.Я. Про невідповідність Конституції України Положень Закону України «Про засади державної мовної політики» / В. Я. Марковський, Р.Я. Демків // Науковий вісник ЛьвДУВС. Серія юридична. – 2015. – № 1. – С. 91–106.

7. Проект Закону України від 29 грудня 2012 № 1190 про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про засади державної мовної політики» від 03 липня 2012 № 5029-VI. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=45291

8. Про Конституційний Суд України: Закон України від 16 жовтня 1996 № 422/96-ВР. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/422/96-%D0%B2%D1%80

9. Кравчук В.М. Починайте з Конституції України / В.М. Кравчук // Право України. – 2014. – № 3. – С. 243–246.

10. План дій Кабінету Міністрів України на 2016 рік. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=248890479&cat_id=244276429

11. Слухання в Комітеті Верховної Ради України з питань європейської інтеграції на тему: «Українська мова в контексті європейської інтеграції: виклики і відповіді». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://rada.gov.ua/preview/anonsy_podij/125354.html або [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://miok.lviv.ua/?p=9595

12. Обережно – мова! Матеріали парламентських слухань у Верховній Раді України 12 березня 2003 року / Відповідальний за випуск Т.М. Галюк. – Київ: Парламентське видавництво, 2003. – 133 с.

13. Про державну службу: Закон України від 10.12.2015 № 889-VIII. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/889-19/page

14. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини другої статті 14 Закону України “Про кінематографію” (справа про розповсюдження іноземних фільми): Рішення Конституційного Суду від 20 грудня 2007 року № 13-рп/2007. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v013p710-07

15. Про основи національної безпеки України: Закон України від 19 червня 2003 року № 964-IV. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/964-15

16. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 52 народних депутатів України та за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 15 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 7 Цивільного процесуального кодексу України (справа про мову судочинства): Рішення Конституційного Суду від 22 квітня 2008 року № 8-рп/2008 // Вісн. Конституц. Суду України. – 2008. – № 4. – С. 10–17.

17. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Кримінально-процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України: Рішення Конституційного Суду від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v017p710-11/page2

18. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 7 липня 2010 року № 2453-VI. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2453-17

19. Про забезпечення права на справедливий суд: Закон України від 12 лютого 2015 № 192-VIII. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/192-19